Burocrazia, social network e comunicazione pubblica

di Giuseppe Motta

 

Burocrazia e social network

 

Come si rapporta la burocrazia con i social network? Apparentemente sono due concetti inconciliabili, perché partono da una concezione della comunicazione opposta: unidirezionale per la prima, interattiva per i secondi.

In realtà non è esattamente così, ma procediamo con ordine: preliminarmente tentiamo di inquadrare il concetto di burocrazia, che è obiettivamente piuttosto complesso. La definizione più efficace l’ha data Max Weber secondo cui la burocrazia è l’apparato amministrativo tipico per l’esercizio del potere legale, cioè quello fondato sulle norme e sulle regole. Gli apparati della burocrazia si fondano, in linea di principio, su alcuni tratti distintivi che ne rappresentano i pregi ma anche gli eccessi[1]:

1. la divisione del lavoro, cioè la distribuzione delle attività necessarie al raggiungimento degli scopi dell’organizzazione, mediante una disciplina generale con regole e norme che sembrano privilegiare l’organizzazione razionale del lavoro piuttosto che gli scopi stessi;
2. la gerarchia degli uffici in base alla quale ogni ufficio è sottoposto alla supervisione di un ufficio gerarchicamente sovraordinato e ogni funzionario deve rendere conto del proprio lavoro a un superiore. L’ambito dell’autorità di ciascuno deve essere definito in modo puntuale e vincolante da norme giuridiche.
3. il ricorso a regole generali per governare le decisioni e le azioni, la necessità quindi di una procedimentalizzazione dell’attività amministrativa alla quale il cittadino ha il diritto di partecipare attivamente.
4. l’enfasi sull’uniformità dei comportamenti: l’applicazione rigida delle regole ha lo scopo di assicurare l’uniformità dello svolgimento di ogni compito al di là della persona che effettivamente lo svolge. L’attività del funzionario deve assolutamente escludere eventuali sentimenti personali (principio di impersonalità); egli svolge i suoi compiti in modo imparziale e distaccato, considerando in modo impersonale i dipendenti e il pubblico. L’eccesso di tale regola può però portare il funzionario a disumanizzare il proprio lavoro al punto da considerare gli individui come meri numeri di protocollo, semplici pratiche da evadere quanto prima.
5. il lavoro diventa professione e carriera – che non può prescindere dal dovere di fedeltà all’ufficio – ed è basato su qualifiche tecniche, su un sistema di promozioni generalmente prevedibile fondato sia sul merito che sull’anzianità, il pubblico dipendente, inoltre, ha una remunerazione fissa per le proprie prestazioni ed è protetto dal licenziamento arbitrario e la sua carica ha durata vitalizia.

In senso lato si può affermare che ogni apparato che segue delle regole ed esercita un potere è burocrazia. Essa è presente sia nel pubblico che nel privato ed è, in teoria, il modo migliore per esercitare un potere in maniera corretta ed uguale per tutti. Non vi è esercizio di potere basato su regole certe che non comporti l’esistenza di un apparato burocratico. L’accezione negativa del termine, invece, scaturisce dall’eccesso di burocrazia e dai comportamenti che spesso assumono i burocrati, coloro cioè che sono gli esecutori delle regole dettate per il funzionamento degli apparati burocratici.

Al di fuori dei casi di personalità burocratiche patologiche[2], di norma il burocrate in concreto svolge un’attività di mediazione tra la regola generale ed astratta e la sua applicazione a casi specifici e concreti in modo vincolato o discrezionale.

Chiarito cosa si intende per burocrazia passiamo a delineare il concetto di social network. Essi rappresentano, invece, il luogo dove le regole “sembrano” non esistere, dove non vi è alcuna procedura (al di fuori di quella della registrazione) da seguire e, quindi, danno la possibilità immediata e concreta di creare una rete sociale virtuale che ha lo scopo di realizzare e mantenere nuovi tipi di legami sociali, che possono essere tematici (es. comunità dei video giocatori) o generalisti (es. facebook, twitter, ecc.)[3].

In questo senso, tornando alla domanda iniziale, la burocrazia, o meglio, il burocrate, nella sua accezione migliore, dovrebbe rivestire, in un social network a cui partecipi l’amministrazione da cui dipende, il ruolo del moderatore. Colui che raccoglie gli umori, i dubbi, gli interessi, le proteste dei cittadini, le confronta con gli interessi pubblici e fornisce risposte, si rapporta con le loro esigenze, rappresenta le difficoltà dell’amministrazione, ascolta i consigli, ecc. In questo caso la compatibilità tra il mezzo, il social, e l’apparato, la burocrazia, è totale, avvicina il cittadino al potere e consente, entro certi limiti, l’esercizio di una democrazia diretta, consultiva e propositiva.

Social network, sito web istituzionale e comunicazione pubblica

La prima ed ultima legge sulla comunicazione pubblica risale al 2000, la n. 150. La legge, che già allora era piuttosto vaga (a contenuto minimo necessario), si basava sulla tecnologia di allora e citava il Web solo in relazione alla costruzione di siti istituzionali che avrebbero dovuto avere esclusivamente lo scopo di informare il cittadino dei servizi offerti dall’amministrazione. Vent’anni fa, infatti, non esisteva ancora il Web 2.0 che sarebbe nato solo nel 2005 e che implica la possibilità degli utenti di interagire e modificare i contenuti di una pagina web; inoltre non esistevano i social network come li intendiamo oggi (se si esclude Six degree del 1997 e chiuso nel 2000). Di conseguenza l’impianto della legge 150/2000 è sbilanciato a favore dei rapporti con la stampa rispetto a quelli con l’utenza, ed è imperniato su una rigida divisione di ruoli – Ufficio Stampa, Urp e Portavoce – piuttosto irreale già all’epoca ed oggi del tutto superata dalla necessità di un lavoro di squadra per gestire al meglio un progetto comunicativo ambizioso come quello delineato, ad esempio, dal Foia[4] (d. Lgs 97/2016) e dalle successive linee guida e circolari applicative.

Il comune denominatore delle Riforme è dunque la piena e consapevole partecipazione dei cittadini alle attività pubbliche.

Il sito istituzionale si trasforma, quindi, da strumento di informazione unidirezionale a strumento di partecipazione e di interazione, da cui è possibile richiedere e ricevere servizi, segnalare disfunzioni e chiederne la rimozione. Con la partecipazione dell’Amministrazione ai social network, piazze virtuali dove si discute dell’attività amministrativa, si ricevono e si danno consigli, si fanno proposte e si dialoga direttamente con chi è preposto ad emanare i provvedimenti amministrativi, le potenzialità del sito istituzionale si amplificano, facendo transitare l’Amministrazione da un luogo ufficiale e formale (burocratico) quale può essere il sito istituzionale, per quanto interattivo possa essere, ad uno molto più informale, veloce e immediato.

Tutto questo, spesso in modo improvvisato e poco professionale, è già una realtà ma non ha ancora ricevuto quell’imprimatur normativo che regoli ex novo la comunicazione pubblica nell’era dei social, ancora non riconosciuti nella struttura della comunicazione pubblica (salvo un brano della circolare 2/2017 sulla trasparenza che fu inserito dall’associazione PAsocial e che, ad oggi, costituisce l’unica citazione dell’uso di queste nuove potentissime tecnologie nella comunicazione pubblica italiana).

Recentemente, il 9 gennaio 2020, si è insediato, voluto dal Ministro per la PA, un Gruppo di lavoro per la Social Media Policy nazionale per riformare la legge 150/2000 sulla comunicazione pubblica con la cd. legge 151. Il Gruppo, che comprende le associazioni di comunicazioni pubblica, PAsocial, l’ordine dei giornalisti, la federazione nazionale della stampa, Agcom funzione pubblica ed altre associazione che operano nell’ambito della comunicazione, fa parte dell’Open Government Partnership, una collaborazione internazionale che vuole promuovere negli stati aderenti (ormai più di 70) il sostegno ad iniziative volte ad accrescere l’uso dell’open source, la trasparenza, la partecipazione dei cittadini, l’uso dei servizi digitali e le competenze digitali nelle amministrazioni e tra i decisori pubblici

Nei recenti CCNL del pubblico impiego – funzioni centrali, funzioni locali, istruzione e sanità – sono stati introdotti i nuovi profili dell’informazione e della comunicazione, fra cui il “giornalista pubblico” e lo “specialista della comunicazione istituzionale”. Tutto ciò fa ben sperare in un veloce “ripensamento” della vecchia legge 150 nell’ottica delle nuove tecnologie e di nuove professionalità che pongano un freno agli eccessi burocratici che rallentano l’attività politico/amministrativa e frenano lo sviluppo economico.

Prospettive future

 Quando si progetta il futuro è fondamentale partire dal passato, “la storia è maestra di vita” diceva Cicerone, perché è dagli errori commessi, più che dalle vittorie, che si impara e si cresce. Quindi è normale, quando si parla delle prospettive future dell’uso e dell’influenza dei social sulla burocrazia e nella comunicazione pubblica, partire dall’esperienza degli anni passati e, in particolare dagli errori commessi.

Per quanto riguarda l’esperienza del passato recente occorre dire che le Pubbliche Amministrazioni hanno tardato molto nel recepire il cambio di paradigma che ha comportato il passaggio dal Web 1.0 al Web 2.0 dove da un tipo di comunicazione broadcasting e cioè unidirezionale si è passati ad una comunicazione interattiva, partecipativa e caratterizzata dalla condivisione, dove vi è una maggiore partecipazione dei fruitori, che spesso diventano anche autori (blog, chat i forum, ecc.) e una più efficiente condivisione delle informazioni che ha dato luogo alla nascita dei social.

1. Il primo evidente errore del passato, dunque, è stato quello di continuare a considerare unidirezionale l’informazione in un mondo iperconnesso ed interattivo;
2. il secondo è stato quello di confondere la comunicazione pubblica ed istituzionale con quella politica, per cui si è dato molto spazio al momento politico piuttosto che a quello partecipativo. A titolo di esempio si immagini quante volte si sono viste autorità politiche inaugurare opere pubbliche, più o meno utili, e servizi giornalistici che esaltavano il momento, senza magari chiarire che utilità e quali servizi avrebbe ottenuto il cittadino dall’opera inaugurata.
3. Il terzo errore è stato quello di utilizzare le enormi possibilità del Web 2.0 alla stregua del marketing delle aziende private (spesso ci si è affidati a manager privati) senza tenere conto che la P.A. non ha lo scopo di vendere beni e servizi, ma quello di svolgere un’attività diretta alla cura concreta degli interessi pubblici, nel rispetto dei fini predeterminati dalla legge; tali fini possono coincidere con l’interesse del privato ma possono anche divergere da questo.
4. il quarto e più grave errore è stato quello dell’improvvisazione. Anche quando la PA è entrata nei social lo ha fatto improvvisando, senza cioè alcuna professionalità riconosciuta nella gestione dei social, e continuando ad utilizzare il linguaggio burocratese o della comunicazione politica, senza andare incontro alle reali esigenze di semplificazione del cittadino.

Per il futuro occorre quindi una progettazione efficace e coerente con il mezzo utilizzato.

La PA dovrebbe dunque attivarsi per fasi progressive: in una prima fase approfondire lo:

• Studio delle tecniche di scrittura per il Web focalizzando l’attenzione sulle differenze fra carta e Web e sulle rispettive opportunità ed approfondire quali sono le esigenze degli utenti al fine di migliorare il servizio già svolto
• Studio della comunicazione sui Social e conoscerne le principali piattaforme: Facebook, Twitter, Instagram, You tube, ecc., al fine di sviluppare un “piano editoriale” efficace.

Nella seconda fase, successiva, aprire, gestire e animare un profilo social, valutando quali piattaforme siano più adeguate allo scopo dell’Amministrazione

Infine, occorre approfondire gli strumenti e i servizi che le piattaforme social mettono a disposizione, in modo da adeguarle sempre più alle esigenze dell’Amministrazione e dei suoi utenti.

Il presupposto essenziale per fare ciò è, però, come sempre, il fattore umano. La Pubblica Amministrazione deve dotarsi delle professionalità adatte: esperti in comunicazione pubblica, giornalisti professionisti, esperti dell’uso dei social, informatici. Tutto questo è tema di discussione per la revisione della legge 150/2000, la cosiddetta legge 151 che dovrebbe riformare in tal senso la Pubblica Amministrazione sostituendo una legge, la 150 appunto, ormai vecchia e totalmente fuori dalle dinamiche sociali e tecnologiche attuali.

I rischi

 Quali sono i rischi di questa “transizione tecnologica”?

Platone, come sempre, ci soccorre e ci fa comprendere con una riflessione “vecchia” di quasi due millenni e mezzo i rischi della transizione dalla vecchia burocrazia della carta alla nuova e-burocracy.

Nel mito della caverna il filosofo immagina gli uomini chiusi in una caverna, gambe e collo incatenati, impossibilitati a volgere lo sguardo indietro, dove arde un fuoco. Tra la luce del fuoco e gli uomini incatenati vi è una strada rialzata e un muricciolo, sopra la strada alcuni uomini parlano, portano oggetti, si affaccendano nella vita di tutti i giorni. Gli uomini incatenati non possono conoscere la vera esistenza degli uomini sulla strada poiché ne percepiscono solo l’ombra proiettata dal fuoco sulla parete di fronte e l’eco delle voci, che scambiano per la realtà. Ma poi uno dei prigionieri riesce a liberarsi e a uscire dalla caverna e, attraverso un processo lungo e doloroso, abitua gli occhi alla luce del sole e prende coscienza della realtà. Torna quindi nella caverna per comunicare la sua nuova conoscenza, ma dovrà riabituare la vista alle tenebre e faticherà a convincere i compagni che erano rimasti legati all’interno e che non saranno pronti a seguirlo.

Parafrasando il mito della Caverna oggi il muro dove vengono proiettate le ombre è rappresentato dallo schermo dei PC o degli smartphone. Il rischio è quindi quello di una rappresentazione distorta della realtà che diventa quella virtuale mediata dai social, con tutti i rischi che ciò comporta in mancanza di quello spirito critico che dovrebbe aiutarci a decodificare l’eccesso di informazioni che scaturiscono dai social. Ciò vale anche nell’ipotesi di partecipazione attiva nei social delle pubbliche amministrazioni. Infatti, la caratteristica è quella della partecipazione, dell’interattività che, in mancanza di un controllo attento, può significare l’uso del mezzo a scopi diffamatori e di diffusione di fake news. In presenza di un controllo eccessivo invece c’è il rischio della repressione della libertà di manifestazione del pensiero specie quando va contro gli interessi del potere.

A questo si aggiungono ulteriori rischi più specifici: quello della creazione di una e-burocracy che trasponga tutti i difetti della “burocrazia cartacea” al mondo digitale; immaginiamo, a tal proposito, le difficoltà nell’utilizzo delle piattaforme informatiche (es. quella dell’INPS) che non tengono conto del digital divide che in Italia è purtroppo molto elevato, con il rischio di tagliare fuori un’ampia fetta di cittadini dalla fruizione di benefici e servizi a loro rivolti.

Un altro specifico rischio è quello della cd. datacracy, cioè di quell’osservatore immanente alla Rete, invisibile ma sempre presente, che raccoglie e trasforma i dati che con tanta leggerezza vengono offerti alla Rete in cambio di quello che ci sembra gratuito, per profilarci sia dal punto di vista commerciale che politico.

Oggi dobbiamo considerare che la raccolta di tale mole gigantesca di dati attinenti la nostra persona, condivisi con estrema leggerezza sul Web, traccia in modo netto i contorni e l’essenza della nostra personalità, tanto che diversi studi, tra cui quello condotto di recente dall’Università di Cambridge, attestano che al decimo like il software ci conosce più di un collega, al centocinquantesimo più di genitori e fratelli e oltre i trecento quasi più di quanto noi confessiamo a noi stessi. Ciò significa cedere la nostra natura più intima a terzi. È come se, dopo anni di analisi, il nostro psicologo consegni traccia delle nostre vulnerabilità più profonde e delle nostre più segrete aspirazioni a venditori o imbonitori politici.

È davvero questo che vogliamo?

Giuseppe Motta

[1] Per approfondire cfr. G. Motta, C’è ancora bisogno della burocrazia? Agorà & C., Lugano, 2016, pagg. 39 e segg.

[2] Cfr. ibidem pagg. 79 e segg.

[3] Per approfondire cfr. G. Motta, La devianza nell’era digitale tra sociologia e diritto, Agorà & C., Lugano, 2014, pag. 85 e segg.

[4] Il Freedom of Information Act (FOIA) è una legge che tutela la libertà d’informazione e il diritto di accesso agli atti amministrativi, introdotto con D. Lgs n. 97/2016, in attuazione della riforma della Pubblica Amministrazione delineata con la legge 7 agosto 2015 n. 124.